《政府投資條例》深度解讀
2025-12-12 / 已閱讀：178 / 上海邑泊信息科技
該條例的出臺標(biāo)志著我國政府投資行為步入了法制化、規(guī)范化的新階段，對于充分發(fā)揮政府投資作用、提高政府投資效益、規(guī)范政府投資行為、激發(fā)社會投資活力具有重要意義。《條例》共分為總則、政府投資決策、政府投資年度計劃、政府投資項目實施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任六章，涵蓋了政府投資的各個方面。政府投資項目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。對超越審批權(quán)限審批政府投資項目、對不符合規(guī)定的政府投資項目予以批準、未按照規(guī)定核定或調(diào)整政府投資項目的投資概算等行為，依法給予處分?！稐l例》要求政府投資量力而行，加強對政府投資資金的預(yù)算約束，禁止違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金，規(guī)定政府投資項目不得由施工單位墊資建設(shè)，有效防范了政府投資風(fēng)險。
一、引言
《政府投資條例》（以下簡稱《條例》）是我國政府投資領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，于2019年4月14日由國務(wù)院總理李克強簽署第712號國務(wù)院令公布，自2019年7月1日起施行。該條例的出臺標(biāo)志著我國政府投資行為步入了法制化、規(guī)范化的新階段，對于充分發(fā)揮政府投資作用、提高政府投資效益、規(guī)范政府投資行為、激發(fā)社會投資活力具有重要意義。本文將從《條例》的特點、出臺背景、重點內(nèi)容及其實施效果等方面進行深入解讀。
二、《條例》的特點
1. 堅持市場化的改革方向
《條例》堅持市場化的改革方向，強調(diào)市場在資源配置中的決定性作用，并注重激發(fā)社會投資活力。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：
限定政府投資范圍：《條例》第三條第一款明確規(guī)定，政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的領(lǐng)域，以非經(jīng)營性項目為主。這一規(guī)定旨在強調(diào)政府投資不能越位，必須集中于“市場失效”領(lǐng)域，為市場主體提供更多投資機會，不與市場主體爭利。
鼓勵社會投資：《條例》第三條第二款指出，國家應(yīng)完善相關(guān)政策措施，發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動作用，鼓勵社會資金投向公共領(lǐng)域項目?？紤]到公共領(lǐng)域項目成本高、盈利能力不足的特點，政府通過靈活的投資方式帶動社會投資，擴大社會投資范圍，增強社會投資動力。
平等對待各類投資主體：《條例》第六條第二款規(guī)定，安排政府投資資金應(yīng)當(dāng)平等對待各類投資主體，不得設(shè)置歧視性條件。這一規(guī)定強調(diào)政府投資要堅持普惠性原則，特別是平等對待民間投資主體，不因企業(yè)所有制性質(zhì)而區(qū)別對待。
2. 貫徹新發(fā)展理念
《條例》貫徹了新發(fā)展理念，主要體現(xiàn)在促進高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)和防風(fēng)險等方面。
促進高質(zhì)量發(fā)展：《條例》第四條規(guī)定，政府投資應(yīng)遵循科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績效、公開透明的原則。這些原則有助于提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和社會發(fā)展水平，使廣大人民群眾更好地享受基本公共服務(wù)，增強獲得感。
優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)：《條例》第三條第一款還指出，政府投資資金應(yīng)投向社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域。這些領(lǐng)域是市場不能有效發(fā)揮作用、政府負有提供責(zé)任和義務(wù)、當(dāng)前經(jīng)濟和社會發(fā)展迫切需要加強的領(lǐng)域。
防風(fēng)險：《條例》第五條要求政府投資應(yīng)當(dāng)量力而行，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應(yīng)。同時，加強對政府投資資金的預(yù)算約束，禁止違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金，規(guī)定政府投資項目不得由施工單位墊資建設(shè)。
3. 深化依法治國實踐
《條例》的出臺是深化依法治國實踐的具體體現(xiàn)，解決了我國政府投資有法可依的問題，形成了投資法制的完整框架。
首次納入法治軌道：《條例》作為我國政府投資領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，首次將政府投資納入法治軌道，具有里程碑意義。它改變了長期依靠各類規(guī)章、規(guī)范性文件管理政府投資的局面，增強了相關(guān)規(guī)定的權(quán)威性、指導(dǎo)性和約束性。
形成投資法制框架：近年來，我國投資法制建設(shè)進入快車道，《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》、《機關(guān)團體建設(shè)樓堂館所管理條例》等法規(guī)相繼出臺。此次《政府投資條例》的出臺，使我國各類投資項目的管理和有關(guān)專門領(lǐng)域的管理均有了行政法規(guī)層面的法律依據(jù)。
促進依法行政：《條例》確立了政府投資的管理體制、職能、程序、責(zé)任法定化，為各有關(guān)方面在工作中各負其責(zé)和科學(xué)履職、提高管理能力提供了法律依據(jù)。今后制定規(guī)章文件都要進行合規(guī)性審查，《條例》成為合規(guī)性審查的重要依據(jù)。
三、《條例》的出臺背景
《條例》的出臺背景與我國投融資體制改革的深化密切相關(guān)。改革開放以來，特別是2004年《投改決定》頒布以來，我國實行了以落實企業(yè)投資自主權(quán)為主要內(nèi)容的投資體制改革，形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設(shè)市場化的格局。黨的十八大以來，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，我國投融資體制改革持續(xù)深化，在推進要素配置市場化、落實企業(yè)投資主體地位方面成效顯著。近年來，企業(yè)投資約占全社會固定資產(chǎn)投資總額的95%，民間投資保持在60%以上。
《條例》著眼于鞏固改革成果和繼續(xù)深化改革，對堅持市場化改革方向予以制度化和規(guī)范化。同時，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，政府投資在促進高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險等方面的作用日益凸顯，出臺《條例》也是為了更好地發(fā)揮政府投資在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用。
四、《條例》的重點內(nèi)容
《條例》共分為總則、政府投資決策、政府投資年度計劃、政府投資項目實施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任六章，涵蓋了政府投資的各個方面。以下是重點內(nèi)容解讀：
1. 總則
定義概念：政府投資是指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等。
投資方向：政府投資資金應(yīng)投向市場不能有效配置資源的公共領(lǐng)域項目，以非經(jīng)營性項目為主。
基本原則：政府投資應(yīng)遵循科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績效、公開透明的原則。
投資方式：政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補助、貸款貼息等方式。
2. 政府投資決策
決策程序：政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，需審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計。
平臺辦理：除涉及國家秘密的項目外，使用在線審批監(jiān)管平臺生成的項目代碼辦理政府投資項目審批手續(xù)。
審查內(nèi)容：審查項目建議書的必要性、可行性研究報告的技術(shù)經(jīng)濟可行性、初步設(shè)計及投資概算是否符合可行性研究報告批復(fù)以及國家有關(guān)標(biāo)準和規(guī)范的要求。
3. 政府投資年度計劃
計劃編制：縣級以上地方人民政府有關(guān)部門按照本級人民政府的規(guī)定，編制政府投資年度計劃。
預(yù)算銜接：政府投資年度計劃應(yīng)當(dāng)和本級預(yù)算相銜接，財政部門應(yīng)當(dāng)及時、足額辦理政府投資資金支付。
4. 政府投資項目實施
項目變更：政府投資項目擬變更建設(shè)地點或?qū)ㄔO(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，應(yīng)按規(guī)定的程序報原審批部門審批。
資金保障：政府投資項目所需資金應(yīng)確保落實到位，不得由施工單位墊資建設(shè)。
概算調(diào)整：政府投資項目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。因特殊原因確需增加投資概算的，項目單位應(yīng)提出調(diào)整方案及資金來源，并按規(guī)定的程序報原初步設(shè)計審批部門或投資概算核定部門核定。
5. 監(jiān)督管理
監(jiān)督檢查：投資主管部門和依法對政府投資項目負有監(jiān)督管理職責(zé)的其他部門應(yīng)采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監(jiān)督檢查。
信息報送：項目單位應(yīng)通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設(shè)、建設(shè)進度、竣工的基本信息。
6. 法律責(zé)任
《條例》規(guī)定了主管部門、相關(guān)部門、項目單位及相關(guān)人員的法律責(zé)任。對超越審批權(quán)限審批政府投資項目、對不符合規(guī)定的政府投資項目予以批準、未按照規(guī)定核定或調(diào)整政府投資項目的投資概算等行為，依法給予處分。
五、《條例》的實施效果
《條例》的實施對政府投資行為產(chǎn)生了深遠影響，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
規(guī)范政府投資行為：《條例》明確了政府投資的范圍、原則、方式和程序，規(guī)范了政府投資決策、年度計劃編制、項目實施和監(jiān)督管理等各個環(huán)節(jié)，使政府投資行為更加制度化、規(guī)范化。
提高政府投資效益：《條例》強調(diào)科學(xué)決策、注重績效，要求政府投資應(yīng)遵循公開透明的原則，加強對政府投資項目的預(yù)算約束和概算管理，有效提高了政府投資效益，避免了資源浪費。
激發(fā)社會投資活力：《條例》鼓勵社會資金投向公共領(lǐng)域項目，通過政府投資資金的引導(dǎo)和帶動作用，激發(fā)了社會投資活力，擴大了社會投資范圍，促進了形成強大國內(nèi)市場。
防范政府投資風(fēng)險：《條例》要求政府投資量力而行，加強對政府投資資金的預(yù)算約束，禁止違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金，規(guī)定政府投資項目不得由施工單位墊資建設(shè)，有效防范了政府投資風(fēng)險。
六、結(jié)語
《政府投資條例》的出臺和實施，標(biāo)志著我國政府投資行為步入了法制化、規(guī)范化的新階段。該條例堅持市場化的改革方向，貫徹新發(fā)展理念，深化依法治國實踐，對政府投資行為進行了全面規(guī)范，提高了政府投資效益，激發(fā)了社會投資活力，防范了政府投資風(fēng)險。未來，隨著《條例》的深入實施，我國政府投資將更加科學(xué)、高效、透明，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力支撐。
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