《政府投資條例》深度解讀
2025-12-12 / 已閱讀：12 / 上海邑泊信息科技
該條例的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)政府投資行為步入了法制化、規(guī)范化的新階段，對(duì)于充分發(fā)揮政府投資作用、提高政府投資效益、規(guī)范政府投資行為、激發(fā)社會(huì)投資活力具有重要意義?！稐l例》共分為總則、政府投資決策、政府投資年度計(jì)劃、政府投資項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任六章，涵蓋了政府投資的各個(gè)方面。政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過(guò)經(jīng)核定的投資概算。對(duì)超越審批權(quán)限審批政府投資項(xiàng)目、對(duì)不符合規(guī)定的政府投資項(xiàng)目予以批準(zhǔn)、未按照規(guī)定核定或調(diào)整政府投資項(xiàng)目的投資概算等行為，依法給予處分。《條例》要求政府投資量力而行，加強(qiáng)對(duì)政府投資資金的預(yù)算約束，禁止違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金，規(guī)定政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)，有效防范了政府投資風(fēng)險(xiǎn)。
一、引言
《政府投資條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是我國(guó)政府投資領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，于2019年4月14日由國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第712號(hào)國(guó)務(wù)院令公布，自2019年7月1日起施行。該條例的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)政府投資行為步入了法制化、規(guī)范化的新階段，對(duì)于充分發(fā)揮政府投資作用、提高政府投資效益、規(guī)范政府投資行為、激發(fā)社會(huì)投資活力具有重要意義。本文將從《條例》的特點(diǎn)、出臺(tái)背景、重點(diǎn)內(nèi)容及其實(shí)施效果等方面進(jìn)行深入解讀。
二、《條例》的特點(diǎn)
1. 堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向
《條例》堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，并注重激發(fā)社會(huì)投資活力。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
限定政府投資范圍：《條例》第三條第一款明確規(guī)定，政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的領(lǐng)域，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。這一規(guī)定旨在強(qiáng)調(diào)政府投資不能越位，必須集中于“市場(chǎng)失效”領(lǐng)域，為市場(chǎng)主體提供更多投資機(jī)會(huì)，不與市場(chǎng)主體爭(zhēng)利。
鼓勵(lì)社會(huì)投資：《條例》第三條第二款指出，國(guó)家應(yīng)完善相關(guān)政策措施，發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資金投向公共領(lǐng)域項(xiàng)目?？紤]到公共領(lǐng)域項(xiàng)目成本高、盈利能力不足的特點(diǎn)，政府通過(guò)靈活的投資方式帶動(dòng)社會(huì)投資，擴(kuò)大社會(huì)投資范圍，增強(qiáng)社會(huì)投資動(dòng)力。
平等對(duì)待各類投資主體：《條例》第六條第二款規(guī)定，安排政府投資資金應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待各類投資主體，不得設(shè)置歧視性條件。這一規(guī)定強(qiáng)調(diào)政府投資要堅(jiān)持普惠性原則，特別是平等對(duì)待民間投資主體，不因企業(yè)所有制性質(zhì)而區(qū)別對(duì)待。
2. 貫徹新發(fā)展理念
《條例》貫徹了新發(fā)展理念，主要體現(xiàn)在促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)和防風(fēng)險(xiǎn)等方面。
促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展：《條例》第四條規(guī)定，政府投資應(yīng)遵循科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績(jī)效、公開(kāi)透明的原則。這些原則有助于提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和社會(huì)發(fā)展水平，使廣大人民群眾更好地享受基本公共服務(wù)，增強(qiáng)獲得感。
優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)：《條例》第三條第一款還指出，政府投資資金應(yīng)投向社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域。這些領(lǐng)域是市場(chǎng)不能有效發(fā)揮作用、政府負(fù)有提供責(zé)任和義務(wù)、當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展迫切需要加強(qiáng)的領(lǐng)域。
防風(fēng)險(xiǎn)：《條例》第五條要求政府投資應(yīng)當(dāng)量力而行，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政收支狀況相適應(yīng)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)政府投資資金的預(yù)算約束，禁止違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金，規(guī)定政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)。
3. 深化依法治國(guó)實(shí)踐
《條例》的出臺(tái)是深化依法治國(guó)實(shí)踐的具體體現(xiàn)，解決了我國(guó)政府投資有法可依的問(wèn)題，形成了投資法制的完整框架。
首次納入法治軌道：《條例》作為我國(guó)政府投資領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，首次將政府投資納入法治軌道，具有里程碑意義。它改變了長(zhǎng)期依靠各類規(guī)章、規(guī)范性文件管理政府投資的局面，增強(qiáng)了相關(guān)規(guī)定的權(quán)威性、指導(dǎo)性和約束性。
形成投資法制框架：近年來(lái)，我國(guó)投資法制建設(shè)進(jìn)入快車道，《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》、《機(jī)關(guān)團(tuán)體建設(shè)樓堂館所管理?xiàng)l例》等法規(guī)相繼出臺(tái)。此次《政府投資條例》的出臺(tái)，使我國(guó)各類投資項(xiàng)目的管理和有關(guān)專門領(lǐng)域的管理均有了行政法規(guī)層面的法律依據(jù)。
促進(jìn)依法行政：《條例》確立了政府投資的管理體制、職能、程序、責(zé)任法定化，為各有關(guān)方面在工作中各負(fù)其責(zé)和科學(xué)履職、提高管理能力提供了法律依據(jù)。今后制定規(guī)章文件都要進(jìn)行合規(guī)性審查，《條例》成為合規(guī)性審查的重要依據(jù)。
三、《條例》的出臺(tái)背景
《條例》的出臺(tái)背景與我國(guó)投融資體制改革的深化密切相關(guān)。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是2004年《投改決定》頒布以來(lái)，我國(guó)實(shí)行了以落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)為主要內(nèi)容的投資體制改革，形成了投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的格局。黨的十八大以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》，我國(guó)投融資體制改革持續(xù)深化，在推進(jìn)要素配置市場(chǎng)化、落實(shí)企業(yè)投資主體地位方面成效顯著。近年來(lái)，企業(yè)投資約占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的95%，民間投資保持在60%以上。
《條例》著眼于鞏固改革成果和繼續(xù)深化改革，對(duì)堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向予以制度化和規(guī)范化。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，政府投資在促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險(xiǎn)等方面的作用日益凸顯，出臺(tái)《條例》也是為了更好地發(fā)揮政府投資在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用。
四、《條例》的重點(diǎn)內(nèi)容
《條例》共分為總則、政府投資決策、政府投資年度計(jì)劃、政府投資項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任六章，涵蓋了政府投資的各個(gè)方面。以下是重點(diǎn)內(nèi)容解讀：
1. 總則
定義概念：政府投資是指在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。
投資方向：政府投資資金應(yīng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的公共領(lǐng)域項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。
基本原則：政府投資應(yīng)遵循科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績(jī)效、公開(kāi)透明的原則。
投資方式：政府投資資金按項(xiàng)目安排，以直接投資方式為主；對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。
2. 政府投資決策
決策程序：政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目，需審批項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)。
平臺(tái)辦理：除涉及國(guó)家秘密的項(xiàng)目外，使用在線審批監(jiān)管平臺(tái)生成的項(xiàng)目代碼辦理政府投資項(xiàng)目審批手續(xù)。
審查內(nèi)容：審查項(xiàng)目建議書的必要性、可行性研究報(bào)告的技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性、初步設(shè)計(jì)及投資概算是否符合可行性研究報(bào)告批復(fù)以及國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的要求。
3. 政府投資年度計(jì)劃
計(jì)劃編制：縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門按照本級(jí)人民政府的規(guī)定，編制政府投資年度計(jì)劃。
預(yù)算銜接：政府投資年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)和本級(jí)預(yù)算相銜接，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)、足額辦理政府投資資金支付。
4. 政府投資項(xiàng)目實(shí)施
項(xiàng)目變更：政府投資項(xiàng)目擬變更建設(shè)地點(diǎn)或?qū)ㄔO(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，應(yīng)按規(guī)定的程序報(bào)原審批部門審批。
資金保障：政府投資項(xiàng)目所需資金應(yīng)確保落實(shí)到位，不得由施工單位墊資建設(shè)。
概算調(diào)整：政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過(guò)經(jīng)核定的投資概算。因特殊原因確需增加投資概算的，項(xiàng)目單位應(yīng)提出調(diào)整方案及資金來(lái)源，并按規(guī)定的程序報(bào)原初步設(shè)計(jì)審批部門或投資概算核定部門核定。
5. 監(jiān)督管理
監(jiān)督檢查：投資主管部門和依法對(duì)政府投資項(xiàng)目負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的其他部門應(yīng)采取在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。
信息報(bào)送：項(xiàng)目單位應(yīng)通過(guò)在線平臺(tái)如實(shí)報(bào)送政府投資項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)、建設(shè)進(jìn)度、竣工的基本信息。
6. 法律責(zé)任
《條例》規(guī)定了主管部門、相關(guān)部門、項(xiàng)目單位及相關(guān)人員的法律責(zé)任。對(duì)超越審批權(quán)限審批政府投資項(xiàng)目、對(duì)不符合規(guī)定的政府投資項(xiàng)目予以批準(zhǔn)、未按照規(guī)定核定或調(diào)整政府投資項(xiàng)目的投資概算等行為，依法給予處分。
五、《條例》的實(shí)施效果
《條例》的實(shí)施對(duì)政府投資行為產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
規(guī)范政府投資行為：《條例》明確了政府投資的范圍、原則、方式和程序，規(guī)范了政府投資決策、年度計(jì)劃編制、項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)督管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，使政府投資行為更加制度化、規(guī)范化。
提高政府投資效益：《條例》強(qiáng)調(diào)科學(xué)決策、注重績(jī)效，要求政府投資應(yīng)遵循公開(kāi)透明的原則，加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的預(yù)算約束和概算管理，有效提高了政府投資效益，避免了資源浪費(fèi)。
激發(fā)社會(huì)投資活力：《條例》鼓勵(lì)社會(huì)資金投向公共領(lǐng)域項(xiàng)目，通過(guò)政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，激發(fā)了社會(huì)投資活力，擴(kuò)大了社會(huì)投資范圍，促進(jìn)了形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。
防范政府投資風(fēng)險(xiǎn)：《條例》要求政府投資量力而行，加強(qiáng)對(duì)政府投資資金的預(yù)算約束，禁止違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金，規(guī)定政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)，有效防范了政府投資風(fēng)險(xiǎn)。
六、結(jié)語(yǔ)
《政府投資條例》的出臺(tái)和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)政府投資行為步入了法制化、規(guī)范化的新階段。該條例堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向，貫徹新發(fā)展理念，深化依法治國(guó)實(shí)踐，對(duì)政府投資行為進(jìn)行了全面規(guī)范，提高了政府投資效益，激發(fā)了社會(huì)投資活力，防范了政府投資風(fēng)險(xiǎn)。未來(lái)，隨著《條例》的深入實(shí)施，我國(guó)政府投資將更加科學(xué)、高效、透明，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力支撐。
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